9月12日下午，中共上海市委中心组举行学习会，听取“深入学习习近平总书记关于城市工作重要论述，不断提高城市治理水平”专题辅导报告。市委书记陈吉宁指出，习近平总书记关于城市工作的重要论述，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁，建设什么样的城市、怎样建设城市等重大命题，深刻阐释了中国特色城市发展道路。

在《习近平关于城市工作论述摘编》中，特别强调在城市工作中要统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。安全是城市发展的底座和保障，在城市安全发展中，须进一步发挥社会主体在城市安全治理中的功能，尤其是调动社会主体参与企业安全生产的积极性，打造多元主体参与的城市安全共同体。

一、社会主体介入安全生产合作监管的赋能效应

随着新兴业态和新型行业安全问题的出现，各行业安全生产监管对象与问题愈发复杂，政府主导的资源与专业能力较为有限，在很多情况下力不从心，依托社会主体从事合作监管已经成为安全生产监管的重要趋势。在安全生产监管工作中，社会主体可从以下几方面赋能安全生产监管工作，提高安全监管效能：

第一，赋能安全监管重心从事后处置向事前预防转型。社会主体的加入有助于变“事后监管”为“事前事中监管”，主动为企业提供“送上门”的安全服务。例如，松江区应急管理局委托民非组织——松江九安应急服务中心在企业安全生产隐患排查和安全体检工作中发挥作用，通过线上问卷、电话沟通、上门辅导，为企业送去“安全礼包”，其中主要任务是指导企业进行重大事故隐患排查和“风险体检”工作，借助市应急管理专家力量，提高主动发现问题的能力，实现监管关口前移。

第二，赋能安全监管手段从刚性监管向柔性监管转型。政府委托社会主体合作监管有助于“寓监管于服务”，对企业安全监管模式从发现问题进行“刚性处罚”转变成针对问题进行整改的“柔性指导”模式，变事后惩罚为事前指导，提升了政府监管的效率和精准性。

第三，赋能安全监管投入从行政兜底向降本增效转型。政府委托社会主体监管体现出“专业的事由专业的人和团队来做”的科学监管精神。如上海市交通运输行业第三方安全监控平台对上海市21032辆“两客一危”运输车辆、6298辆土方车、6229辆搅拌车、164524辆重型货运车辆进行24小时实时检测服务，推动行业安全管理合作监管的模式创新，节省了大量行政资源。同时，利用大数据技术赋能的方式，极大地提高了政府的监管范围与精准度。据悉，自平台上线以来，本市6年来的报警总数下降了90%，事故减少了50%。

第四，赋能安全监管责任从模糊难测向清晰判定转型。安全生产监管责任一直是监管工作中的棘手问题，社会主体的介入能够为安全责任提供更多数据。对市交通委“监控平台”的调研发现，社会主体通过专业化分工、工作留痕、大数据赋能等手段，不仅能够帮助企业规避交通事故风险，也帮助政府交通管理部门规避了行政责任风险。

二、社会主体参与安全生产领域合作监管面临的主要难题和困境

政府借力市场主体、社会组织等机构参与安全生产的监管模式，充分发挥社会主体专业服务作用，是一种值得肯定的探索。但研究中也发现，动员社会主体参与合作监管面临如下几个主要难题：

第一，社会主体合作监管的碎片化问题日益显现。事实上，由于监管对象的复杂性与监管责任的刚性，我国安全生产领域合作监管仍然存在政府一元监管为主的特点，社会主体的监管规模、形式和绩效参差不齐，这就导致社会主体介入安全生产合作监管只见“盆景”不见“森林”。

第二，社会主体参与合作监管的合规性问题比较突出。从资料研究来看，一方面，社会主体自身从事监管工作存在合规困境。例如，松江九安应急服务中心作为民非组织参与企业安全生产重大隐患排查，尚缺乏明确和可操作性的制度和标准依据，目前主要以政府单方面委托的形式参与提供相应服务。由于民非组织缺乏相应的制度性权利保障，在开展企业安全生产重大隐患排查中容易导致部分企业的不理解和不配合。另一方面，针对监管对象的行业法律法规的缺位，也制约了社会主体的整体性监管效能。以交通行业为例，将城市内渣土车、搅拌车等重型货车接入到智能化监测平台，尚缺少法律规范支撑，行业内部对于重型货车的监管缺乏强有力的法律规范。

第三，社会主体合作监管的可持续性问题亟须关注。由于社会主体往往是一种中介性质的平台企业或者民非性质的社会组织，因而其本身存在一定的运营成本。例如，设备安装成本、数据和平台管理成本，等等。虽然政府部门一般对合作监管机构有财政补贴，但通常很难覆盖所有运营成本，第三方平台的行稳致远还需要自我造血的能力。这也是第三方社会主体参与政府安全生产合作监管积极性不高的主要原因。

三、优化社会主体参与安全生产领域合作监管模式

安全生产的共建共治共享并非仅仅出于改善监管绩效的工具性目的，而是顺应国家治理体系与治理能力现代化的历史潮流，将企业、社会组织、公众视作具有自主性、能动性的治理伙伴，鼓励各方群策群力，从而打造良好的生产安全治理格局。未来，应从以下几方面进一步优化社会主体参与安全生产领域合作监管模式：

第一，在合作监管的制度建设方面，全面引入合作监管的理念和机制，完善相关的制度和标准，明确社会主体在企业重大事故隐患排查和体检中的功能，为社会主体参与企业合作监管提供制度保障和法律法规支撑。包括：建立社会主体参与合作监管的权责清单，探索在应急事前事中事后各环节政府购买第三方服务的制度安排，建立专业性社会主体的名录和服务清单，加快第三方服务能力标准化建设，提高从业人员待遇和职业素养等。

第二，在合作监管的机制创新方面，进一步优化社会主体合作监管的流程，促进合作监管的绩效可持续。一是优化政社合作监管的协同机制。推动社会主体与应急部门或在相关条线主管部门应急业务中形成合作和共识，在监管手段、监管标准、监管数据等方面形成政社合作机制，发挥社会主体赋能安全生产监管关口前移、重心下沉的作用。二是建立数据共享和交换机制。推动社会主体的数据与政府内部其他部门之间的共享，将第三方数据纳入本市“一网统管”“一网通办”的总体布局中，实现高效监管“一件事”向高效监管“一类事”的效能跃升。三是鼓励社会主体的自主造血机制。对于合作监管效能较好的社会主体，在业务类型和合作监管场景接近的前提下，政府可适度向其他兄弟省市和单位推荐业务。鼓励社会主体在合法合规的前提下，依托政府平台从事相关衍生业务。

第三，在合作监管的风险规避方面，需要警惕社会主体的权力变异风险，加强对第三方合作监管单位的内部监管。一方面，加强对社会主体的指导和监管，从源头上消除其利用监管权力谋取私利的风险。鼓励被服务企业与社会主体之间开展互评，及时向社会公开第三方参与服务提供的收支状况，接受社会监督，提高社会主体的公信力和透明度。建立诚信黑名单制度，加大对违规变相收费行为的处罚力度。另一方面，加强对社会主体数据和信息安全的监管，消除企业生产经营相关信息泄露的风险。

总之，在城市安全发展中，政府可搭建多元主体参与安全治理的平台，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市安全发展的积极性，强化城市安全领域共建共治共享的能力建设，形成促进城市安全发展的整体合力，打造城市安全发展的共同体，实现安全韧性城市建设的目标，增强市民的获得感、幸福感和安全感，真正践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的人民城市理念。

（作者分别为中共上海市委党校公共管理教研部主任、教授；上海市委党校博士后）

栏目主编：王珍

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本文作者：董幼鸿 刘旭

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