专家详解：为何对进口牛肉发起保障措施立案调查？
商务部27日发布公告，决定自2024年12月27日起对进口牛肉进行保障措施立案调查。为何要对进口牛肉发起保障措施立案调查？会对相关产业贸易活动产生影响吗？围绕外界关切，记者专访了中国政法大学国际法学院教授史晓丽。
首先，何为保障措施？
“保障措施的实施目的是缓解相关国内产业的暂时困难，帮助这些产业在保障措施实施期内进行结构调整，因此保障措施也被喻为‘安全阀’。”史晓丽说，此次发起保障措施调查是根据国内产业的请求发起的，这些产业正在因外国产品大量进口而面临较大困难，立案调查符合我国法律规定和世贸组织规则。
记者从商务部获悉，近期，中国畜牧业协会会同9个主产区协会，向调查机关提交保障措施调查申请，认为近年来中国牛肉进口数量急剧增长，对国内产业产生了重大不利影响。申请人提交的证据显示，中国牛肉进口量在2019年至2023年期间增长了65%，2024年上半年进口数量达到了2019年上半年的两倍以上。在进口产品冲击下，国内产业遭受严重损害。
中国畜牧业协会有关负责人当天对该公告回应称，2023年6月以来，进口牛肉连续18个月单月进口量超过20万吨，对国内养牛业冲击十分严重。在国内肉牛养殖行情已经十分低迷、大部分养殖场户处于亏损的情况下，大量进口牛肉的冲击无疑“雪上加霜”。“公告的发布，对国内肉牛产业来讲，起到了稳定预期的作用。”
史晓丽介绍，保障措施与反倾销、反补贴措施共同构成世贸组织规则允许实施的三大贸易救济措施。但是与反倾销和反补贴不同，保障措施还有自身特点：
针对进口激增和严重损害实施。如果特定产品的进口数量急剧增加，并且对国内相关产业正在造成严重损害或者严重损害威胁，进口国有权根据申请人的请求或者依职权主动发起保障措施调查。调查仅针对正在进口的特定产品实施，而不区分进口来源地。
“发起保障措施调查是世贸组织成员的常规做法，我国一向对发起保障措施调查和采取保障措施十分慎重。”史晓丽说。
她介绍，根据世贸组织发布的数据，从1995年1月1日世贸组织成立到2024年12月底，55个世贸组织成员都曾发起保障措施调查，总数量达到437起，覆盖了包括农产品和非农产品在内的十八个大类产品。2023年以来，全球发起保障措施调查的数量有所增加，2022年仅有4起，2023年增加到12起，2024年也已发起12起。2024年的发起方包括欧盟、美国、印尼等。
相较之下，我国自加入世贸组织到本次调查启动前，仅对外国产品发起2起保障措施调查。第一起是在2002年对部分进口钢铁产品发起保障措施调查，第二起是2016年对进口食糖发起保障措施调查，这两起调查都是根据国内产业申请发起。为严格执行世贸组织规则，我国发布了《中华人民共和国保障措施条例》《保障措施产业损害调查规定》等法律法规，详细规定了调查、保障措施、保障措施的期限等事项。对于涉及农产品的保障措施调查，商务部将会同农业农村部进行。
此次发起保障措施调查是否影响相关贸易活动？
“此次发起保障措施调查并不意味着一定采取保障措施，因此在调查期间仍然可以正常开展贸易活动。”史晓丽说，根据《中华人民共和国保障措施条例》和世贸组织规则有关规定，当调查得出肯定性结论并且采取措施符合公共利益时，才会采取保障措施。
她说，根据《中华人民共和国保障措施条例》和相关法律法规的规定，在调查发起后，利害关系方应特别注意以下事项：应尽快进行应诉登记，在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部登记参加调查；可在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部提交对被调查产品、申请人资格以及其他相关问题的意见；可申请举行听证会，商务部可采用调查问卷、实地核查、听证会或者其他方式进行调查；应按规定时间和方式返回调查问卷的答卷；应配合调查机关进行实地核查；应当如实反映情况和提供有关资料。
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中国畜牧业协会：牛肉过度进口已对我国肉牛产业造成实质性损害
12月27日，商务部发布了对进口牛肉进行保障措施立案调查的公告。记者就进口牛肉有关问题采访了中国畜牧业协会有关负责人。
问：我国牛肉进口的总体情况是怎样的？
答：近些年，城乡居民生活水平不断提高，对牛肉的消费需求旺盛。由于国内外牛肉价差距大，刺激牛肉进口量持续增加。2013年牛肉进口量还不到30万吨，2023年已达到274万吨，增加了8倍多，相当于国内产量的36.4%，牛肉已经成为当年进口规模最大的肉类产品。在国内产业严重亏损的情况下，2024年以来牛肉进口激增，1—11月进口260万吨，同比增长4.3%。
问：牛肉大量进口，对国内肉牛养殖有何影响？
答：2023年6月以来，进口牛肉连续18个月单月进口量超过20万吨，对国内养牛业冲击十分严重。在国内肉牛养殖行情已经十分低迷，大部分养殖场户处于亏损的情况下，大量进口牛肉的冲击无疑“雪上加霜”。最直接的是造成养殖场户大面积亏损，影响农民收入。在进口牛肉的冲击下，国内牛肉和活牛价格快速下跌，目前牛肉价格已跌到近5年最低，活牛价格更是跌到近10年的最低水平。有数据显示，今年11月份出栏一头肉牛平均亏损1600元以上，连续8个月亏损超过1000元，65%以上的养殖场户处于亏损状态。同时，很多养殖场户都是贷款养牛，牛卖不上价，贷款就没法还，即便勉强还上，也是负债累累，不得不退出这个行业。更严重的是母牛被大量出售屠宰，影响产业安全。
行业反映，牛肉过度进口已对我国肉牛产业造成实质性损害。我们在一些主产区调研时发现，目前犊牛价格已经抵不上母牛的饲喂成本，有的地方母牛按斤低价甩卖，不少有繁殖力母牛被送进了屠宰厂。
据监测，当前基础母牛存栏量比2023年6月的历史高点下降超过3%，今年1—11月份新生犊牛同比降幅超过8%。肉牛生产周期长、繁殖效率低，一旦基础母牛产能大幅下滑，没有4—5年时间难以恢复。如果不尽快采取措施，好不容易发展起来的优质基础母牛群体将面临萎缩，动摇肉牛产业根基。所以，行业强烈呼吁国家对进口牛肉采取管控措施，保护农民生计和产业安全。这也是符合世贸组织规则的一个措施。这个公告的发布，对国内肉牛产业来讲，起到了稳定预期的作用。
栏目主编：顾万全
文字编辑：宋慧
本文作者：央视新闻、新华社
题图来源：上观题图
图片编辑：邵竞