近日，上海市委、市政府公布了《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》（以下简称《意见》），提出要构建数据驱动的数字城市基本框架，引导全社会共建共治共享数字城市，科学有序且全面推进城市数字化转型。此举的实质是以数字化提升城市竞争力、赋能城市治理现代化，从而更好地践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的城市发展理念。《意见》中明确指出“城市是生命体、有机体”，城市数字化转型必然是一个多要素联动继而构建城市全新发展生态的系统性工程。建设惠民、利民、便民、兴民和安民的数字化城市，让人民享受到数字化转型的红利，上海需要积极做好城市的数字化生态治理。

城市数字化生态治理的要素谱系

在《意见》中，特别强调了数字化转型的全面性与综合性。所谓数字化转型的全面性与综合性，主要是指在城市数字化转型过程中，各要素加强联动，从而实现数字化转型的动静平衡、进退协调。那么，在数字化转型中有哪些要素呢？

数据技术驱动是城市数字化的基础要素。城市数字化转型不是口号，无论是经济数字化、生活数字化还是治理数字化，都需要技术支撑。数字化转型对于国家竞争力起着“奠基”性作用，而在数字化转型中，必须充分开发利用数据这一基础性新要素，以赋能经济数字化的发展，包括云平台、物联网、V2X车路协同、AI、云计算和SDCI等数据相关技术，这些是上海城市数字化转型必不可少的。

“人民至上”价值要素处于城市数字化中心位置。习近平总书记在上海考察期间提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，回答了我国城市归属、城市发展动力以及城市发展成果由谁享有的问题。简单来说，我国的城市发展应该坚持人民性这一城市治理的本质特征。城市数字化转型的过程中也需坚决将这一价值主线贯彻到底，将“以人民为中心”的发展思想在城市数字化工作中深入落实。通过建设“一网通办”“一网统管”，打造科学化、精细化、智能化的超大城市“数治”新范式，以数字化推动智能升级、融合创新等服务的基础设施建设，以新基建引领满足“最后一公里”需求的微基建，提升城市社区品质，从而更好地回应人民对美好生活的新期待。同时，要特别关注弱势群体的体验感，提供优质普惠的数字生活。

政策规制要素形成城市数字化转型的运转环境。“经济数字化”的基础——数字信任体系，涉及区块链、公钥基础设施、数字身份、全同态加密等技术，这些技术需要良好的政策规制环境。同样，“治理数字化”中如何保证算法决策避免算法黑箱，也需要法律政策及时跟进加以规范。从这个意义上说，数字化转型不仅仅是一个纯技术层面的跃升，而且是涉及政治、法治、社会和文化等诸多方面的城市生态再造，这个过程需要通过正式的政策规制来全面地将其纳入考量，从而为数字化转型提供良好的运转环境。

政府、市场及全社会构成多元治理主体要素的格局。全面实现数字化转型首先要实现的便是跨层级、跨区域、跨系统、跨组织、跨业务的互联互通，不仅要在政府、企业、社区实现融通，还要实现城市“政产学研用”等各方主体的融通。这意味着城市数字化转型治理必然不能由政府统包统揽，也不能是某个领域的单兵突进。有专家指出，将技术、社区与人三者间的互动作为城市科技发展的重心，是命运共同体式智慧城市的核心价值。为此，要激发城市生命体每一个细胞的活力，使每个人都能成为数据的生产者、治理者、使用者、获益者，成为共同打造共建共治共享数字城市的主体力量。

要素联动提升数字化生态治理效能

数据技术、“人民至上”价值要素、政策规制要素以及多元主体要素，彼此之间不是各自为战，而是要形成有效联动、产生合力，最终目的在于提升数字化生态治理的效能。

数据技术提供要素联动的数字底座。数据已经不再是生产的副产品，而是成为联系各个环节的关键纽带。虚实交互的决策支持、海量异构数据分析、移动互联网与轨迹数据时空分析等手段的综合运用，为城市数字化转型提供了“数字底座”。因此，在城市数字化转型过程中的各要素联动中，数据技术应该被视为一种基础组成要素贯穿于“经济、生活、治理”全面数字化转型过程中，是建设数字城市的物质基础。特别是城市数字治理的重中之重——“数字政府”的建设，更是基于算法来实现决策科学化、公共服务高效化与社会治理精准化。所以，一体化、集约化、网络化的综合型数据平台也将演变成为数字城市新型基础设施的一部分。

主体要素与规制要素联动创造治理黏度。数字化转型是一个巨大的红利，利益面前会产生利益分化的风险，从而威胁数字化转型进程。这就需要在这一分化的趋势中寻求最大的公约数，将各主体尽力纳入治理体系当中，形象地说，就是要创造出治理的主体黏度。主体黏度强弱取决于规制要素对不同治理逻辑的整合，通过加强规制要素吸纳并平衡多种数字化治理逻辑的能力，可以对多元治理主体形成更强的黏度，从而保证数字化转型中多元主体的参与，让数字化治理表现出足够的“韧性”。

规制要素与价值要素联动划定治理边界。治理的实质是如何充分发挥社会各主体的作用，以形成某种规则与秩序。因此，治理内在地包含了治理权力的边界问题。在某种意义上，规制要素是价值要素的一种具象呈现。我国城市数字化转型遵循“人民至上”的价值取向，这就规定了数字化生态治理行为的目的，同时也限制了其介入市民生活的范围与幅度。政策法规需围绕这一精神，形成软硬约束，与价值要素共同划定治理边界，将数字化生态治理置于可控、可预见的程度，从而使数字化治理保持必要的“弹性”。

价值要素与主体要素联动凝聚治理共识。数字化转型中，主体的治理行为需要由价值要素加以指导，使“人民至上”的价值理念成为多元治理主体的价值共识。主体要素和价值要素达成这一共识，在很大程度上保证了城市数字化治理中依旧保持人民性这一根本性质，这对数字化城市探索“数据新政”、确立数字正义、保障数字人权具有重要意义，也使数字化治理具有强劲的“张力”，有助于实现“数字善治”。

推动城市数字化生态治理的优化路径

作为城市数字化转型的先行者，上海需注重优化数字化生态治理，从而保证数字化转型的顺利进行。

首先，应树立正确的“转型观”，避免“唯技术论”。虽然要以数字维度全方位赋能城市迭代进化、加速创新，但要充分认识到“数字化”是手段，“转型”后的社会状态才是重心。城市数字化转型不能为转而转，要始终坚持以人民为中心，深刻理解技术进步推动社会发展的重要意义。要用“人民至上”的价值取向赋予数字化以温度，让数字化转型服务于人。

其次，构建数字化生态治理的全民监督体系。城市数字化转型中，智慧政务、智慧司法成为必然趋势，这一方面要求利用网络技术、数字技术和人工智能技术来大幅提高工作效率和效能，为公众提供便捷的、精细化的、自动化的公共服务和可视正义。另一方面，则要求构建数字化的全民监督体系，不仅保证治理主体行为合法化，也能最大程度保证市民的权益安全化，防止以科技公司为代表的企业追逐资本利润，以算法控制数字劳动关系、侵犯民众隐私等权益。建议打造线上和线下两种监督路径，主动将政府及其他治理主体的各项职权从权力授予、行使主体、运行流程、对应责任等一系列过程都纳入全民监督平台，从而实现各个执行环节的有效衔接，避免监督缺位。

第三，健全数字化生态治理的数据管理机制。数据作为一种特殊的资源，需要流动起来才能产生价值。因此，在数字化转型的过程中，应避免数据因无法互通、甚至缺少数据而导致数字化平台空转的尴尬境地。要以数字化转型为契机，形成以服务为导向的数据结构和应用体系，推动数据有序公开、有效流动，供社会各部门共享，降低信息成本，做大改革和数字化的红利，让数字化转型在服务导向中形成数据拥有者与数字化转型良性互动。此外，还要打通数据流通的“最后一公里”，建议可以将相应数据管理权限按需下放基层，加快推动垂直管理信息系统数据资源的属地返还。

（作者分别为华东政法大学法治战略研究中心教授、政治学与公共管理学院科研助理）

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