习近平总书记高度重视中华优秀传统文化的传承与发展,尤其是第二个结合的提出,对于国家治理具有重大指导意义。党的二十大报告指出,“弘扬社会主义法治精神,传承中华优秀传统法律文化”,使之得到“创造性转化、创新性发展”。超大城市的治理与发展,离不开法治的保驾护航,特别需要中华优秀传统法律文化的滋润和养护。习惯法是中华优秀传统法律文化的重要组成部分,在中国城市治理史上发挥过重要作用。超大城市充满创新与活力,是转化和发展传统习惯法的理想场域。转化和创新习惯法,充分发挥人民群众的智慧与力量,可以有效预防和化解超大城市治理中的各种矛盾纠纷,是“人民城市人民建”重大理念在法治领域的最佳诠释。
旧法新颜,聚焦源头化解纠纷
随着超大城市快速发展,社会矛盾纠纷越来越多,传统行政、司法等解决方式资源有限、成本过高、效率较低,已经不能满足超大城市治理的需求。仔细分析这些矛盾,绝大部分源于生活中的琐碎纠纷,没有必要对簿公堂。中国自古就有基层自治的法律传统,当时人们解决这些矛盾纠纷主要依靠习惯法。如今,我们已从乡土中国步入大国大城,在这种背景下,超大城市中还有习惯法的生存空间吗?近年来的上海实践给予了世人肯定的回答。
近代以来,上海一直是中国法治建设的领先之地,上海市民留给外界最深的印象便是守规矩、遵法治。其实,最能够体现上海市民法治精神的,恰是习惯法。小到排队,大到守约,处处彰显着习惯法的魅力。当前,大量人口从四面八方涌入超大城市生活,面对日益繁多的社会矛盾和公力救济资源的短缺,人民群众发挥自己的智慧,巧妙运用习惯法,化解了以往难以调和的矛盾纠纷,把问题从源头上消灭。
比如小区停车难的问题,国家立法再精细也不可能就每个小区的具体情况分别作出规定。在热心业主的积极倡议下,一些小区根据本小区实际情况制定了“停车规约”,实现了有限资源的高效分配,巧妙地解决了尖锐的矛盾。在规约实施过程中,业委会能够耐心听取群众意见,适时修改规约,开创性地制定了诸如“探亲免费停车”等人性化条款。又如2022年初上海疫情严峻之时,物资短缺与分配成为最突出的矛盾。一些小区率先制定“团购公约”,短时间内受到广泛肯定和推广。黄浦区半淞园街道推出的“住户守则”,弥补了传统居民公约主要依靠道德层面劝导的不足,将公约内容制度化、规范化、条款化,并提出了切实可行的实施方案,成为新时代新型城市习惯法的典型代表。
转化创新,探索未来发展路径
实践证明,习惯法可以在超大城市治理中发挥重大作用。虽然没有了“熟人社会”,但是法治观念、规则意识逐渐成为超大城市生活的普遍共识,为习惯法在超大城市扎根生长提供了新型土壤和内驱动力。作为一种传统法律文化,旧有习惯法也有不合时代潮流的一面,有必要对其进行转化创新,使之成为超大城市治理的有力帮手。
第一,以“人民城市人民建”理念为指导,坚持把人民群众作为习惯法的制定者和实施者。在传统乡规民约等习惯法的运转体系中,定规立约以及这些规约实施的权力掌握在少数社会精英手中,普通群众只能被动遵守。当代超大城市习惯法的制定和实施,必须依靠广大人民群众,扩大群众参与,听取群众意见,挖掘群众智慧,调动群众的积极性,让群众感知到自己是城市治理的主人。这样才能保障习惯法符合广大人民群众的根本利益,真正落到实处。
第二,扩大超大城市习惯法的影响范围。当前,居民公约是超大城市中影响力最大的习惯法,取得的成绩最为耀眼。然而欣喜之余,还需要清醒认识到,习惯法的种类有很多,居民公约只是基层治理中的一个场域而已。超大城市治理包罗万象,还有很多领域有待习惯法的规制。比如,企业是超大城市的经济命脉,它们制定了大量的章程、办法以及行业规约。这些规范是城市习惯法的重要组成部分,对市民利益影响巨大,在未来有着广阔的应用空间。近几年数字技术、互联网+、人工智能等领域飞速发展,国家立法具有不可避免的滞后性,习惯法凭借其简便、快捷、可操作性强的特点,可以及时弥补法律规范的不足。
第三,促进习惯法与立法、行政、司法的多元互动。传统习惯法的实施很少涉及政府,然而现代习惯法的健康运转却离不开与政府的良性互动。《民法典》第10条规定“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗”,确立了习惯的法源效力,为习惯法参与社会治理提供了明确法律依据。超大城市是国家创新发展的领头羊,诞生了大量的新型城市习惯法。在超大城市治理中,政府要充分了解和掌握这些习惯法,不但要及时对群众制法、用法进行帮助和指导,更要善于运用城市习惯法,巧妙化解民商矛盾纠纷,实现诉源治理。立法机关还要善于从习惯法中汲取营养,使之成为立法的源头活水,提高立法水平。
古语云“化民成俗”。同国家法相比,习惯法在宣传感化、柔性治理等方面具有天然优势。超大城市是习惯法的重要产生地和实施场域,经过转化和创新的超大城市习惯法,不但能在实践领域为城市治理添砖加瓦,还将成为社会主义法治文化的重要组成部分,在中国法治建设中写下浓墨重彩的一笔。
(作者单位:华东政法大学)