实质性化解行政争议作为行政审判改革的目标，其理论逻辑与实践路径是行政审判改革亟需研究的核心问题。在归纳总结现有行政审判效果的基础上，并借鉴行政检察经验，我们提出了“穿透式”实质性化解行政争议应当成为行政审判改革的实践形态。从理论逻辑看，实质性是“穿透式”实质性化解行政争议的核心理念，统一性是“穿透式”实质性化解行政争议的理论逻辑，“四要素”是“穿透式”实质性化解行政争议的评价标准，融合性是“穿透式”实质性化解行政争议模式的实践逻辑。从实践路径看，行政审判要实质性化解行政争议，可以通过行政调解与行政判决两条路径，以行政审判结果的可接受为导向，“穿透”原告的真实诉求，将其与行政行为的合法性审查进行有机结合，实现社会效果与法律效果的统一，并实现原告权益与行政客观法秩序法益之间的平衡。如何实质性化解行政争议一直是理论界与实务界关注的前沿问题。行政争议实质性解决理念的诞生与发展，是“法院响应政治号召、回应社会需求的司法应对策略。”我国2014年修改的《行政诉讼法》明确确立“解决行政争议”作为行政诉讼法的首要立法目的，置于“保护公民权利”和“监督依法行政”前面，彰显了立法进一步强化行政诉讼制度化解行政争议的功能。结合我国行政审判实际情况，尽管各级人民法院一直在努力发挥能动性，探索具有中国特色的行政争议实质性化解的路径，但在这一过程中不免遇到理念、实践操作上的困惑。同时，学术界对于实质性化解行政争议的逻辑内涵与实践方式也没有全面的认知，缺乏系统、科学的体系化的论证，呈现出碎片化研究状态。已有的研究成果更多源自实务界对于辖区内行政审判实践经验的阐述。因此，实质性化解行政争议作为行政审判改革的目标，到底有什么价值？其理论逻辑何在？其司法实践的路径是什么？上述问题都亟待学术界进一步深入研究，进而为司法实践提供理论支撑。早在2010年4月召开的全国法院行政审判基层基础工作座谈会上，就提出了“行政争议实质性解决”，并将其定位为我国行政审判的改革方向。其“所追求的目标应当是法治而不是律治，是纠纷的实质性解决而不是程序性结案。”如果仅以结案作为衡量行政争议得到实质性化解的标准，尽管短期内能够保障人民法院的结案率，但长远来看并不是我国行政审判改革所追求的目标。“行政争议的实质性解决，要求人民法院在办案过程中着眼于当事人的实质诉求，以践行能动司法为手段，以实现案结事了为目标，力求实质正义与形式正义的统一。”对此，理论界与实务界都一致认为，行政争议实质性化解作为提升行政权威性和公信力的长效机制，是对长久以来形成的“案结事不了”痼疾的正面回应。当前，不论是理论上还是司法实践中，我国行政诉讼实质性化解争议尚有许多亟需解决的问题，突出地表现在以下两个方面：从理论上看，目前学术界对于行政争议实质性化解内涵的研究发展缓慢、角度局限，而且较为零散，难以形成科学、系统的实质性化解行政争议的理论体系。主要表现在以下几方面：行政争议实质性化解的涵义不清、标准不明确、理论逻辑较为混乱、研究方式缺乏科学性等问题。从对行政争议实质性化解的内涵看，学界对行政争议实质性化解的研究呈现绝对化倾向，限缩了实质性解决行政争议的可能路径。学界更多地从行政调解的路径讨论行政争议的化解，却忽略了行政判决中“可以采取补救措施”“变更判决”等诸多立法资源去有效化解行政争议。从行政争议“实质性”解决的标准来看，业内主流观点认为，实现行政行为的合法性审查、权利得以救济以及不再启动其他司法程序，即视为行政争议得到实质性化解。尽管具有一定的合理性，但是，我们也要清楚地认识到，学界对行政争议实质性化解标准的表述较为抽象空洞，无法具体识别，这不可避免地造成司法实践中对于如何真正实现实质性化解行政争议，行政审判尚缺乏有效的实践路径。同时，作为行政诉讼制度的未来改革方向，新修订的《行政诉讼法》中也并未出现“实质性”字样表述，直接影响这一行政审判理念的贯彻实施。由于行政争议实质性化解的标准并不明确，无法为司法实践提供强有力的理论支撑，需要进一步厘清实质性化解行政争议的理论逻辑。因此，这就要求学术界对实质性化解行政争议理论进行更加深入的、系统的研究，有利于提升我国行政审判的司法效果。从司法实践上看，各级人民法院审理行政案件对实质性化解争议的理念、标准、化解路径的理解也存在不平衡的问题。具体主要表现为没有充分挖掘《行政诉讼法》赋予人民法院化解行政争议的法律资源，以致人民法院在化解行政争议的司法实践中存在“和稀泥”的现象，并在一定程度上造成我国行政诉讼存在申诉率高、上访率高的现象，阻碍行政诉讼制度的发展。例如，人民法院对于行政争议实质性化解的践行更多体现在结案方面，往往不会过多考虑行政诉讼程序是否实现了原告提起诉讼的真实目的，这也是造成我国行政诉讼案件申诉率高、上访率高的根本原因。因此，以结案作为判定行政争议得到实质性解决的标准，显然不符合我国行政诉讼制度对于实质性化解行政争议的要求。是否能够实质性化解行政争议，事关国家和社会和谐稳定，事关党和政府的形象与执政基础，事关法律尊严和司法权威，事关行政审判的前途和命运，需要认真面对，切实解决。在我们看来，要真正实现实质性化解行政争议，必须处理好原告的真实诉求与行政行为合法性之间的平衡，试图通过单一的“行政调解”路径寻求实质性化解行政争议，无法完全实现行政审判改革的目标，而是需要通过“行政调解”“行政判决”两条路径去实现行政争议的实质性化解。但是，目前我国行政审判一定程度上忽视了行政判决的可接受性，存在原告权利的救济与行政行为合法性审查之间失衡的现象。突出地表现为，从原告的诉讼请求上看，针对的是侵害原告权利的行政行为，要求人民法院审查被诉行政行为的合法性，其落脚点在于通过诉讼方式得到一定的赔偿后通常会息事宁人。例如，要想实现实质性化解行政争议，一定程度上人民法院需要超越原告的诉讼请求，依职权作出责令被告采取补救措施、责令行政机关重作等辅助判决，甚至变更行政行为，以实现原告的真实诉求与行政行为合法性之间的平衡。显然，在司法实践中，人民法院往往不愿意采用超越原告诉请的判决类型，导致行政审判中常出现“案结事不了”的情形，增加了行政案件上诉、申诉的概率。基于上述分析，行政审判要实质性化解行政争议，可以通过行政调解与行政判决两条路径，以行政审判结果的可接受为导向，“穿透”原告的真实诉求，将其与行政行为的合法性审查进行有机结合，实现社会效果与法律效果的统一。我们不妨将其称之为“穿透式”实质性化解行政争议模式。正因为行政审判存在上述理论逻辑与实践路径上问题，有必要进一步对实质性化解行政争议的理论逻辑与实践路径进行研究。本文提出“穿透式”实质性化解行政争议模式的设想，借鉴了检察机关“穿透式”行政检察方式的经验。对此，最高人民检察院张相军检察官指出，“穿透”，是坚持以问题为中心，针对的是实践中突出的“案结事不了”、个案解决遮蔽类案漏洞等“遮蔽”，是检察机关“一手托两家”、发挥检察监督能动性的必然要求。这一检察方式对行政审判也具有一定的借鉴意义。我们认为，“穿透式”实质性化解行政争议模式包含三层要义：一是行政审判坚持以解决行政争议为问题导向；二是行政审判坚持以法律效果与社会效果的统一为目标，实现“案结事了”；三是行政审判坚持“一手托两家（原告与被告）”，实现原告权益与行政客观法秩序法益之间的平衡。这一实践模式蕴含了深刻的理论内涵，有必要从“穿透式”实质性化解行政争议的理念、标准、理论逻辑与实践逻辑进行分析。实质性化解行政争议是我国行政诉讼制度的功能性要求，其本质是追求司法与社会的有机统一，达到司法效果与社会效果的内在融合。2014年修订的《行政诉讼法》将“解决行政争议”确立为行政诉讼的立法目的，且置于“保护公民权利”和“监督依法行政”之前，构建起行政诉讼立法目的三重结构。2007年最高人民法院印发的《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》中首次出现“解决行政争议”字眼。2009年最高人民法院印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中，采用了“争议的实质性解决”的表述。此后相继出台的司法解释和多部文件中不断提及实质性化解行政争议理念。近年来，行政争议实质性解决的关注程度也随之不断提升，在中央文件和政府施政纲要等权威文件中亦有所体现。尽管实质性化解行政争议上升为行政审判的司法理念，但是其理论并不是完全清晰的。正如前述，业内主流观点认为，实现行政行为的合法性审查、权利得以救济以及不再启动其他司法程序，即视为行政争议得到实质性化解。显然这样的观点，是从实体与程序意义上来理解的，忽略了从当事人对行政判决结果的可接受度角度来理解实质性化解行政争议。我们认为，实质性化解争议理念是对解决行政争议理念的延伸与发展，是在传统理念的基础上对化解行政争议的要求与目标进行更深层次的透析，同时，也是对传统行政争议解决理念的革新，对行政审判提出了更高的要求，要求人民法院要协调好原告的真实诉讼目的与结案方式之间的关系，实现司法效果与社会效果的有机统一。实质性化解争议的发展代表着国家司法能力的提升，是人民法院行政审判能力的核心要素。因此，“无论是从国家治理还是从纠纷解决的实际要求看，仅仅对是非作出判别、据以作出裁判还远远不够。从是非判别到纠纷化解，体现着司法的不同功效，也体现着不同的司法能力。”按照这样的逻辑，实质性化解行政争议不能简单地以是非曲直以及程序的终结作为评判标准，这是因为“是非曲直”的简单判决，更多地体现为人民法院判决的“刚性”特征。对于当事人来说，只是出于对国家权威的尊重，被动地接受司法判决，而不是行政争议的实质性化解，进而导致权利的救济也大打折扣。同样，当事人“不再启动其他司法程序”也是如此，有时更多的是表现为放弃司法对权益的救济。据此，我们认为，实质性作为“穿透式”化解行政争议的核心理念，其具体表现形式就是行政审判坚持以解决行政争议为问题导向，以追求结案方式包括调解、判决的“可接受性”作为目标追求，真正实现行政诉讼之“定争止纷”功能。“穿透式”化解行政争议力图实现原告主观公权利与客观法秩序法益之间的平衡，实现两者的统一，这种统一性是我国行政诉讼功能模式的内在要求。就行政诉讼功能模式而言，一些学者认为，行政诉讼制度一般都表现为主观诉讼模式，客观模式仅作为一种非常特殊、例外的情形存在。但是，我国行政诉讼属于主观公权利保护模式或是客观法秩序维护模式，抑或两者结合适用的混合模式？学界至今争论不休。对此，笔者曾提出，行政诉讼应当兼顾个人利益与公共利益的关系，即主观公权利保护与客观法秩序维护相统一的混合功能模式，即“主客观相统一的混合模式”的观点。主观公权利本质上是一种请求权，其意义在于行政相对人权利的司法救济，请求人民法院保护其权益，而其权益的侵害恰恰是行政主体的行政行为所导致，进而引起了行政上的争议。因此，如何实质性化解行政争议，一个很重要的理论逻辑就是要实现主观公权利救济与客观法秩序维护相统一。从主观公权利救济角度看，其请求权的权利基础是人身权、财产权以及其他值得保护的权益，表现在实质性化解行政争议维度，就是要让受到侵害的权益得以恢复，并最大程度地让原告的请求权得以实现，让结案的方式具有可接受性。从客观法秩序维护的角度看，我国行政诉讼制度的另一项任务就是维护客观法律秩序，协助行政创造或重建行政法上的客观秩序。因此，从人民法院对行政行为进行合法性审查的角度看，如果一个国家的行政诉讼制度具有监督行政的属性，那么这个国家的行政诉讼制度就必然具有客观法秩序维护模式的特征。但是，我们更要清楚地认识，原告的权益受到侵害与客观法秩序的破坏之间具有因果关系，即行政行为的违法性与原告权益的侵害具有因果关系。也就是说，行政行为作为首次判断权，其违法性是导致原告权益受到侵害的根本原因。那么，进入行政诉讼“管道”后，本质上是司法权对首次判断权的再审查，以实质性化解原告与被告之间行政上的争议。因此，实质性化解行政争议要求人民法院把解决行政争议、权利救济、监督行政有机地结合起来，从而实现主观公权利救济与客观法秩序维护的统一。实质性化解行政争议理念符合我国行政诉讼的一般规律，体现了行政诉讼的性质，也对实质性化解行政争议提出了更高要求。我们认为，将实质性解决行政争议理念定位为构建我国行政审判制度的基本理念是合理的，符合我国行政诉讼制度的一般规律。只有这样，才能体现我国行政诉讼的性质。因此，“穿透式”化解行政争议模式的构建，客观上要求行政审判坚持“一手托两家（原告与被告）”，实现原告权益与行政客观法秩序法益之间的平衡，进而达到两者之间的统一。“四要素”：“穿透式”实质性化解行政争议的评价标准
如何实现行政争议的实质性化解是司法实践的一大难题，其中对“实质性”的判定标准是学术界和实务界共同关注的焦点，其判定标准是构建实质性化解行政争议理论和制度体系的核心内容。行政法学理上，关于“实质性”的判定标准，有学者进行了学术史梳理，该学者概况为“两要素说”“三要素说”“四要素说”等。两要素说”认为，实质性化解的标准包含二个方面的内涵，即行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序、行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理；“三要素说”主张实质性化解的标准包含三个标准，不仅要求案件已经裁决终结、当事人之间的矛盾真正得以解决二个方面，而且要求通过案件的审理，明晰此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。从实务角度考量，以行政争议化解的方式与社会效果为分析进路，认为应做到案件已终结、争议得以真正化解、明确此类案件处理界限。上述两种观点明显带有一定的局限性，一定程度上忽视了原告的真实诉求，没有实现行政诉讼主观公权利与客观法秩序的平衡，也一定程度上表现为不能准确把握实质性化解行政争议的具体路径。在这些学术观点中，“四要素说”相对较为深刻揭示了实质性化解的标准，该观点认为实质性化解行政争议的判断标准包括四个方面的内涵：一是行政审判权的运用空间不局限于起诉人表面的诉讼请求，辐射到被诉行政行为合法性的全面审查；二是行政审判权的运用方式不局限于依法作出裁判，扩及灵活多样的协调化解手段；三是行政审判权的运用重心不局限于表面行政争议的处理，拓展到对相关争议的一揽子解决；四是行政审判权的运用结果不局限于本案的程序终结，延伸到对起诉人正当诉求的切实有效保护。这些观点从不同角度展现了行政诉讼制度能够实质性化解行政争议的判断标准。该学者在进行学术史梳理的基础上，其最新的研究成果又进一步提出，实质性解决的标准应包含三个方面：一是全面性，即全面了解起诉人提起行政诉讼背后的真实意图和利益诉求；二是整体性，即一揽子解决所有争议，加强行政争议与民事争议化解的联动性和同步性；三是彻底性，即认同处理结果，努力形成彻底解开当事人心结的实质利益诉求维护方案。我们总体赞同对行政争议做到全面性、整体性、彻底性的解决的判定标准。但是，上述标准也一定程度上过多地关注原告诉讼请求，忽视了行政诉讼实质性化解争议过程中主观公权利与客观法秩序的平衡。例如，情况判决中，如何责令行政主体采取何种补救措施，就需要考验人民法院在判决中如何体现二者平衡的智慧。事实上，我国《行政诉讼法》中有多种情形的辅助判决，在原告的诉请之外，明确被告的义务。该标准由于忽视主观公权利与客观法秩序的平衡，既不有利于监督行政功能的发挥，也很难真正实现争议的实质化解。因此，行政诉讼实质性化解争议的标准，在上述三标准的基础上，应该增添主观公权利救济与客观法秩序维护之间的“统一性”标准，即新“四要素说”，不仅能真正体现“穿透式”化解行政争议模式的要义，也利于行政审判找到实质性化解行政争议的具体路径。实质性化解行政争议作为指导我国行政审判工作的全新理念，必然对人民法院的司法实践提出了更高的要求，也是对申诉率高、上访率高难题的有效回应，有利于缓解“案结事不了”的局面。但是，司法实践中，人民法院根据实质性的判定标准如何探寻实质性化解行政争议的具体路径，需要将新“四要素说”融合到行政审判的实践。某种意义上，融合性是“穿透式”化解行政争议的实践逻辑。关于实质性标准的确定，已在前文中进行论述。那么，人民法院在行政审判实践中应如何做到实质性化解行政争议？我们认为，“穿透式”化解行政争议模式如何体现融合性这一实践逻辑，其可能的路径就是，以原告的诉讼请求为分析进路，不失为一条科学、合理的路径。从原告的诉讼请求角度看，我国行政审判并不完全是回应原告的诉讼请求，这是因为，行政行为的合法性始终是行政审判的对象，因此，人民法院往往依职权作出的行政判决更多的是以回应行政行为的合法性为主旨，同时兼顾原告的诉讼请求，当然有可能导致原告的诉求无法有效地实现。即使人民法院根据依诉请择判原则，对行政案件作出的判决类型也更多集中表现为对行政行为合法性的回应，忽视了原告的真实利益诉求，没有实现原告提起诉讼的真实目的，原告极有可能继续采取其他方式维权。如何透过原告提起的诉讼请求挖掘原告的真实目的，对症下药，是构建“穿透式”化解行政争议模式的前提和基础。因此，人民法院作出的判决无论是否超越原告的诉讼请求，都应当回应原告的真实诉求。如何挖掘原告的真实诉求？需要人民法院在诉讼程序外做出大量的努力。因此，“穿透式”化解行政争议模式内在要求人民法院应做到对原告的真实目的进行探知，要有针对性地化解争议的焦点问题，实现行政争议的实质终结，以摆脱行政诉讼“案结事不了”的困境。从实质性化解争议的方式看，除行政判决外，人民法院应当灵活运用行政调解方式。这种方式不局限于对簿公堂，形式上能够实现原告与被告之间诉讼地位的客观平等。与诉讼判决相比较，人民法院通过此种方式更容易获悉原告诉讼请求以外的真实目的，双方当事人通过非判决方式实质性化解行政争议的可能性更高。因此，“穿透式”化解行政争议，要求人民法院“一手托两家（原告与被告）”，不仅要消除原告担心司法机关庇护行政机关的担忧，也要让被告知晓被诉行政行为存在的合法性、合理性问题，结合原告真实诉讼目的，适当地选择行政诉讼的结案方式，以实现让双方当事人对判决结果或者协调、调解结果可接受的目的，从而体现“穿透式”化解行政争议所具有的融合性这一根本特征。综上所述，构建“穿透式”实质性化解行政争议模式，有利于行政争议的实质性化解，实现案件的实质终结，有利于提高人民法院化解行政争议的司法能力，也有利于促进行政机关依法行政，达到法律效果与社会效果的统一。三、 构建“穿透式”实质性化解行政争议模式的基本路径实质性化解行政争议作为我国行政诉讼制度的未来发展方向，尽管历经十余载，仍处于探索发展阶段，司法实践也未必能获得理想的效果。基于上述的逻辑分析，行政判决和行政调解作为行政诉讼的主要结案方式，“穿透式”实质性化解行政争议模式作为未来行政审判实践的探索方向，可以从以下两条路径去构建。行政裁判作为行政诉讼主要的结案方式，在“穿透式”化解行政争议模式下，其主要的目标是，探寻以“行政行为的效力为中心，兼顾原告真实诉求”为主线，构建通过行政判决实质性化解行政争议的实践模式。从一般的诉讼规律看，人民法院是基于原告书面提出的诉讼请求进行审理的，其法理基础是诉外不得裁判。但是，由于行政审判的特殊性，不论原告提出何种诉讼请求，行政审判工作始终围绕行政行为的合法性审查展开，一定程度上会导致行政审判诉判不一致的例外情形。但是，一般情况下，原告的诉讼请求所指向的对象是行政行为效力，如果行政判决仅仅只是回应行政行为效力，尽管整体上是诉判一致，但是，由于没有兼顾原告的真实诉求，其司法效果肯定是不理想的。这就要求人民法院在诉讼过程中应注意除原告书面提出的诉讼请求外，更要积极探知并回应原告诉讼请求中的真实诉求，依职权探知行政法律关系中的实体问题，选择适当的判决方式，对行政过程中的实体权益进行重新分配。例如，原告仅仅提出撤销行政行为的诉讼请求，如果行政判决只对行政行为的效力作出回应，作出撤销行政行为或者确认行政行为违法的判决，没有回应原告实际所关注的利益，显然是不利于化解行政争议的。因此，在“穿透式”实质性化解行政争议模式下，行政争议案件经由人民法院审理后，人民法院应当依职权兼顾实体问题作出判决，促成行政争议的实质性化解。同时，人民法院作出的判决应包含具体内容，例如，在裁判文书中要明确表达清楚，应尽可能明确行政主体作出的行政行为侵害行政相对人的权益需要承担的责任，包括但不限于承担责任的方式、赔偿标准等，不可只作出确认行政违法判决，判决文书中不可缺少无救济或无补偿等内容的实质要素，如此才能实现原告通过诉讼维护权益的目的，实现行政争议的实质性化解。从实质性判决带来的效果看，人民法院作出的实质性判决，既保障了程序与实体的双重公正，也实现了司法效果与社会效果的统一。然而，从司法实践看，行政审判受到诉判一致观念的束缚，行政判决往往都不是对原告的真实诉讼请求作出的实体性判决，判决内容中常常未包含涉及权利义务关系的实质性内容，不能实现原告真正的诉求。作为国家审判态度意义上的行政判决，不能完全拘泥于原告诉讼请求形式上的限制，行政判决的意义不仅仅意味着程序的终结，更要实现案件实体上的正义，需要回应原告的真实诉求，又要回应对行政行为合法性审查的问题，乃至还要在一定程度上回应行政行为的合理性问题。这也是我们提出“穿透式”化解行政争议模式价值的具体体现。尤为重要的是，人民法院在行政审判过程中，法官要“穿透”原告的诉讼请求去探知原告的真实诉求。这是因为，“行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的属性。在我国当前的行政诉讼实践中，原告方因自身诉讼能力普遍相对较弱，对法律的理解有所偏差，故而其起诉状中载明的诉讼请求往往有失精准、恰当。对此，人民法院在确定诉讼标的时，不必完全拘泥于原告方在起诉状中对诉讼请求的描述，而是可以基于有效监督依法行政、实质化解纠纷、更好保护当事人合法权益等因素考量，结合个案案情对原告方的诉讼请求作一定的“穿透”理解。”也许有人怀疑，对原告的诉讼请求作“穿透”理解，是不是会导致诉外裁判？其边界在哪里？其实，这种担忧是多余的。我们认为，行政诉讼并不是绝对的诉判一致，相反，行政诉判关系是一致性与非一致性的统一，人民法院在审理行政案件的过程中，不妨转变理念，挖掘法律资源，利用我国行政诉讼法条款，实现诉外裁判，以达到实质性行政争议的化解。主要有以下两种情形：第一，人民法院可以依职权善用“责令被告采取补救措施”条款。我国《行政诉讼法》第七十六、七十八条都有判决被告承担赔偿责任、采取补救措施等相关规定。第十二条亦有被告变更、解除本法第十二条第1款第11项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿等规定。显然，这里的“补救措施”属于诉外裁判的范畴，也具有立法上的依据。从补救措施角度看，当人民法院作出行政判决应当尽可能地实现原告的真实诉求，可以在作出确认判决的基础上，组织双方当事人对实体性内容进行协商，人民法院可以向双方当事人提出补救方案，并释明补救方案的制定标准、确定赔偿范围的依据，以使补救措施具体化，增加判决的可接受性。第二，人民法院可以依职权灵活运用“变更判决”条款。我国《行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”如何理解变更判决？有几个值得讨论的问题：一是当原告的诉讼请求是变更行政处罚，人民法院作出变更判决，是不是司法权僭越了行政权？笔者认为，这种疑虑也是不必要的。现行我国《行政诉讼法》只是规定了明显不当情形下，或者款额错误，人民法院可以变更，显然压缩了该判决类型的适用空间。相反，如果行政主体自由裁量的空间压缩为零时，也是可以适用变更判决，直接变更行政行为。另外，变更判决的适用范围也可以扩大到其他行政行为，既避免行政懈怠，也节约行政成本，亦体现“穿透式”化解行政争议的实质性、统一性、融合性特征。总之，通过判决路径，“穿透式”化解行政争议，要尽量避免人民法院不知晓或不完全知晓原告的实质诉求，人民法院作出的实质性判决只针对与行政争议有直接关系的诉讼请求，无法对其他关联问题一并处理。否则，很难就行政争议作出实质性判决。通过行政调解，以“原告真实诉求+双方合意”为中心，探知原告的真实诉求，人民法院积极推动合意解决行政争议，是“穿透式”化解行政争议模式另一条路径。在这一路径中，人民法院在其中扮演组织者与协调人的角色，积极推动双方当事人通过相对柔和的方式化解争议，使双方达成合意。但是，传统观念始终认为行政争议是不可以采取协调方式来化解的，其依据就是“公权力不得处分”，所以在我国1989年《行政诉讼法》中没有规定行政争议可以通过合意方式解决，这一条款也受到学界的诟病。我国新修订的《行政诉讼法》确立了行政调解制度，但是，其范围是有限的。“穿透式”化解行政争议模式可以灵活利用这一制度，实现行政争议的实质性化解，同时需要注意避免两个方面的误区：一是人民法院居中化解行政争议，不应只关注原告表面的诉讼请求，而是要以原告的实质诉求为行政调解的中心。应当注意的是，人民法院在协调工作中不能机械式办案，应当跳出固有思维的束缚，直接指出原告关心的核心问题。例如，经济补偿范围问题，让双方协商更加透明化、简洁化，一定程度上能够体现“穿透式”化解行政争议的实质性理念，便于加快协商进程，节省司法成本。从“穿透式”化解行政争议的方式来看，达成合意的过程主要是运用协调、调解等方式，避免双方对抗局面，缓和当事人双方的紧张关系，要追求行政调解的效果，实现真正意义上的“案结事了”，即实现行政争议“全面的、整体的、彻底的、融合的”解决。二是人民法院居中化解行政争议，要避免形式主义上的“虚假繁荣”现象，要注重行政调解的规范化、程式化建设。第一，重视行政调解运行的规范性。人民法院应该在法律权限框架内，加强行政调解运行的规范性，不限于标准运行流程、调解的适用范围、合意协议书的制定等，以保障运行规范的合理性。第二，重视行政调解的实质性化解行政争议功能。尽管行政诉讼遵循只审查行政行为合法性的原则，但是，在行政调解过程中也要注重对行政行为合法性与合理性问题一并进行化解。基本运行流程应包含以下程序：首先召集双方当事人到合议庭；接着由人民法院组织双方自行协商，倘若双方协商一致，人民法院根据协商达成的共识制作合意协议书，并确认协议书效力。若未就赔偿、补偿问题达成一致，人民法院应作为调解人，协调双方化解争议焦点。在合意达成过程中，人民法院应在其职权范围内，努力提高达成和解的可能性，并积极寻求原告的真实诉求与行政行为合法性、合理性问题之间的平衡，尽可能地帮助原告维权，令原告息诉，真正实现行政争议的实质性化解。三是重视行政诉讼行政争议、权利救济与监督行政的融合。虽然行政调解更容易实现行政争议实质性的化解，但是也存在很多隐患。例如，由于人民法院介入其中，使其原本中立者的裁判身份转变为调解人，诉讼“两造对抗、法官居中裁判”的基本构造被打破，势必会架空现行行政诉讼制度，不利于实现监督行政的目的。因此，在行政调解过程中，也要注意作为被告的行政主体在依法行政过程中出现的问题，适时通过司法建议，建议行政机关积极纠正。穿透式实质化解行政争议的研究是一个系统工程，需要引起理论与实务界沟通关注，我们的研究只是起到抛砖引玉的效果。我们所提出的理论逻辑与实践路径，也是我们作为行政审判的观察者得出的理论思考，供同道上的法律共同体批评与指正。特别是，我们一贯主张的行政诉判关系的定位，它是一致性与非一致性的统一观点，也许有失偏颇。但我们深信其中亦有真理，其实践效果更依赖于行政审判法官审判理念上的认同或者加以进一步改造，以推动行政审判的发展，达到实质性化解行政争议的目的。邓刚宏 刘乐|“穿透式”实质性化解行政争议的理论逻辑与实践路径
朱芒｜行政协议中行政性与合同性的关系——从司法审查中争议类型角度的观察
蒋红珍 张晨怡｜行政复议程序空转及其化解路径
章志远｜行政违法检察监督的功能定位
章志远｜政府特许经营协议无效的司法确认
章志远｜论中国特色调解型行政复议模式
章志远｜中国特色廉洁政府建设的法治之道
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
