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徐红军|管理措施的实践反思与制度重构

转自:上海市法学会 2025-07-10 08:04:26

管理措施是浦东新区法治保障的新形式,各界对它的认识尚未形成共识。管理措施的性质和权限是其基础性问题,从性质上看,管理措施是依授权制定的具有创新性内容的规范性文件;从权限上看,管理措施可以对“暂无法律法规或明确规定的领域”进行先行先试。目前管理措施面临制定主体职责分工不清、是否拥有变通权有争议、制度创新边界不明、制定程序有差异、备案审查标准不统一等现实困境。有必要通过完善制定主体职责分工协调机制、赋予更大制度创新空间、推动制定程序融合优化、健全备案审查沟通协商机制等方式对管理措施进行制度重构。

一、问题的提出
2021年4月23日,中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》(以下简称《引领区意见》),并于7月15日对外发布,支持浦东新区对暂无法律法规或明确规定的领域先行制定管理措施。2021年6月23日,上海市人大常委会作出《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》(以下简称《保障决定》),将制定管理措施的权限明确赋予浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府。至此,浦东新区法治保障形式中又增添了一名新成员。其实,为了支持浦东加大改革制度供给,早在2007年4月26日、2019年7月25日,上海市人大常委会就分别作出《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》(以下简称《综改决定》)和《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》(以下简称《再出发决定》),对制定“综改文件”和“再出发文件”作出规定。目前,除了调法调规、浦东新区法规、地方性法规、政府规章、综改文件、再出发文件这六种浦东新区法治保障类型外,中共中央、国务院又创设了“管理措施”这种新的法治保障类型,以满足浦东改革创新的制度供给需求。
管理措施就是为“推动浦东高水平改革开放”“打造社会主义现代化建设引领区”而生的新型法治保障形式。截至2024年10月,浦东新区人大常委会、浦东新区政府累计制定了29部管理措施,涵盖优化营商环境、促进重点产业和相关领域发展、推进城市建设和治理转型升级、推动生态文明建设等方面。然而,在管理措施提供高速制度供给的背后,一些新的问题也随之出现。一方面,实务界对管理措施的权限以及创新边界把握不准,在推动制定和备案审查中也面临一些困惑。另一方面,理论界对管理措施的关注度不高,对其定位、性质、权限以及与一般规范性文件的差异也存在分歧。这些困境的背后,不仅反映了国内对改革创新类规范性文件的关注和研究明显不足,更是揭示了规范性文件法治化水平相对滞后。
因此,本文拟就管理措施的性质和权限等核心问题进行探讨,通过将其与一般规范性文件、其他改革创新类规范性文件以及立法进行比较,分析管理措施目前在理论与实践中面临的现实困境,并提出解决管理措施现实困境的法治路径和制度回应。
二、管理措施的性质和权限
管理措施的性质和权限是管理措施制度设计的逻辑起点,对该制度发展及作用发挥将产生决定性影响。管理措施的性质决定了其在浦东新区法治保障体系中的定位和价值,管理措施的权限根据其性质而发挥实际影响和作用。

(一)
管理措施的性质

管理措施作为一种新型制度,其究竟是什么性质?笔者认为,可以从以下三个方面进行考察:一是,就是否具有外部性而言,管理措施是规范性文件还是非规范性文件;二是,就是否需要特别授权而言,管理措施是依授权制定还是依职权制定;三是,就内容是否具有创新性而言,管理措施是创新性制度还是实施性制度。
第一,管理措施是规范性文件。1999年制定的行政复议法首次在法律层面上从附带审查角度对规范性文件作了规定,2014年修正的行政诉讼法再次对规范性文件附带审查作了规定,这两部法律所规定的规范性文件仅指政府及其工作部门制定的规范性文件,而且都明确将规章排除在规范性文件之外。从理论角度来讲,行政规范性文件是指行政主体依照法定权限和程序制定的针对不特定行政相对人,具有普遍约束力,可以反复适用的行政规则。实务部门则进一步将行政规范性文件定义为行政主体依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及行政相对人权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。在我国,规范性文件不仅包括政府及其工作部门制定的行政规范性文件,还包括人大常委会机关、司法机关、监察机关等其他公权力主体制定的其他规范性文件。
目前已出台的管理措施中,浦东新区人大常委会制定的有9件,浦东新区政府制定的有20件,都是由区人大常委会或区政府按照相关程序制定的,涉及行政相对人权利义务,具有普遍约束力,可以反复使用的公文。其中区人大常委会管理措施制定程序与作出决议决定一致,区政府制定的管理措施,执行行政规范性文件以及重大行政决策相关程序,印发时使用“浦府管规”的文号,此处的“管”指的是“管理措施”“规”指的是“规范性文件”。因此,管理措施不是针对特定对象、一次性适用的行为,而是具有普遍约束力、可以反复适用的行为,考虑到其制定主体除了区政府外还包括区人大及其常委会,将其定性为规范性文件而不是行政规范性文件。
第二,管理措施是依授权制定的规范性文件。一般而言,规范性文件既可以依职权制定,也可以依授权制定,比如《上海市行政规范性文件管理规定》第22条就明确规定规范性文件合法性审核的重点之一在于审核是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围。从法制实践来看,规范性文件主要是依职权制定,除非有法律、法规、规章特别授权。这里的特别授权指的是在法律、法规、规章中特别授权制定主体可以就某个具体事项制定规范性文件,比如《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》第17条规定授权上海市城管执法部门制定浦东新区非现场执法行政处罚裁量基准。而管理措施以及前文提到的综改文件、再出发文件,则是根据上海市人大常委会作出的概括授权决定而制定的。概括授权不同于特别授权,概括授权内容相对宏观笼统,而特别授权则明确具体,往往针对特别事项。
但是依授权制定,并不排斥依职权制定,恰恰相反,制定管理措施,主要依授权,但也要依职权。《引领区意见》作为中共中央、国务院制定的文件,授权浦东制定管理措施,目的在于赋予浦东更大的制度供给自主权。需要指出的是,此处的“浦东”是一个地域概念而非具体的公权力主体。而上海市人大常委会作出的授权决定实则是贯彻中共中央决策的法律行为,在该授权决定中,上海市人大常委会将制定管理措施的权力明确授予浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府行使。上海市人大常委会作出授权决定,系按照立法程序作出,行使的是重大事项决定权,因此,该决定具有相当于地方性法规的法律效力。上海市人大常委会实际上将自身的相应权力转授给浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府行使,类似于其在2007年、2019年作出的授权决定。
此外,从报备程序也可以看出,管理措施是依授权制定,其所依据的是上海市人大常委会的授权。一般而言,根据规范性文件相关程序要求,浦东新区政府制定的规范性文件,只需要报送上海市政府和浦东新区人大常委会备案,但根据《保障决定》要求,浦东新区政府制定的管理措施,除报送上述两个主体备案外,还需要同时报送上海市人大常委会备案。当然,浦东新区人大常委会制定的管理措施,只需要报送上海市人大常委会备案,仅从这个角度无法判断浦东新区人大常委会制定的管理措施是依授权制定。
第三,管理措施是改革创新类规范性文件。2023年9月,上海市政府办公厅首次提出了“改革创新类规范性文件”的概念。根据《引领区意见》《保障决定》规定,管理措施是在暂无法律法规或明确规定的领域进行制度创新,既属于中共中央、国务院授权的先行先试,也可以定位为一种特殊的改革创新类规范性文件,是浦东新区特有的制度供给形式,其规范范围主要涉及新业态、新领域。从实践来看,目前已出台的29部管理措施中,涉及企业经营范围登记改革、无人驾驶装备创新应用、大宗商品仓单登记中心管理、国际航行船舶药械供应保障、涉外商事争议多元解决等重点领域、新兴领域和涉外领域的制度创新。
相较于一般规范性文件,管理措施具有鲜明的指向性、明确的目的性,制定管理措施的目的不仅在于为浦东改革创新提供法治保障,更是在于作为浦东新区法规立法、调法调规的重要补充,为国家试制度、探新路,同时在条件成熟的情况下,将行之有效的经验转化、上升为法规规章。具体而言,管理措施与一般规范性文件主要有两点不同:一是是否有上位依据不同,制定一般规范性文件要有明确的上位依据,而制定管理措施可以没有法律法规的上位依据,或者有原则性的上位依据、没有具体上位依据;二是主要目的不同,一般规范性文件主要任务在于贯彻落实法律法规规章等上位法和政策,属于实施性制度,而管理措施的核心功能在于保障引领区改革任务推进,在暂无法律法规或明确规定的领域填补空白、进行制度创新,其核心功能不在于制定实施性的举措。

(二)
管理措施的权限

在实践中,管理措施的定位和性质尚未形成共识,其制度创新的权限或边界亦较难进行界定。本文拟通过文义解释、立法梳理和理论分析,对管理措施的权限进行初步论证分析。
第一,对“暂无法律法规或明确规定的领域”有不同理解。《引领区意见》将管理措施适用场景明确规定为“暂无法律法规或明确规定的领域”,《保障决定》对此未作细化解释。这句表述可以从两个层面来理解,第一个层面是对于暂无法律法规规定的领域,可以先行制定管理措施,填补制度空白;第二个层面是对于法律法规虽有规定但规定并不明确的领域,可以制定管理措施进行细化明确。具体而言,第一个层面“暂无法律法规规定”可以理解为法律法规对管理措施拟规范的内容没有任何规定,这类情况常见于新兴领域;第二个层面“暂无法律法规明确规定”中的“明确”强调的是法律法规虽有原则性或模糊性规定,但具体内容不明确、不详细,这实际上赋予了管理措施较大的制度创新空间。需要指出的是,从《引领区意见》授权浦东先行先试发挥引领区作用的初衷来看,此处的“法规”更多指的是“行政法规”而非地方性法规。
第二,不得违反上位法和政策禁止性规定。立法法第11条规定了法律保留事项,对于法律保留事项中的相对保留事项,除非经全国人大或其常委会授权,即使行政法规也不得规定,由此推之,管理措施不得规定法律保留事项。同时,相对于法规规章而言,管理措施囿于其权限,有些领域也不得触碰。比如,管理措施作为规范性文件,不得创设行政许可、行政处罚、行政强制等法律明确禁止规范性文件设定的事项,不得增设行政征收、行政收费等事项,不得违法减损行政相对人的合法权益或者增加其义务,不得规定法律、法规、规章以及上位政策禁止规范性文件规定的其他事项等。当然,上述法律法规等上位法明确禁止规范性文件制定的事项本就属于法律法规明确规定的领域,故而不属于管理措施可以规定的范围。
第三,获得授权主体有关权限。管理措施最初授权来源于中共中央、国务院印发的《引领区意见》,从《引领区意见》授权本意来看,是希望赋予浦东更大的制度创新权限,那么管理措施是否拥有授权主体的相应权限?从授权文件的性质来看,《引领区意见》属于党内文件,不属于外部文件,其效力主要及于各级党组织和全体党员,即使联合发文主体包括国务院,也不改变授权文件本身的性质。《引领区意见》所作出的授权决定属于政治决策,而非法律授权。这点类似于浦东新区法规立法授权,《引领区意见》授权上海市人大及其常委会比照经济特区法规制定法规,这是中共中央的政治决策,但仍然需要由作为国家权力机关的全国人大常委会作出法律意义上的授权决定,才能将中共中央决策转化为法律规范。因此,管理措施虽然无法直接拥有作出政治决策的中共中央的相应权限,但可以获得上海市人大常委会通过《保障决定》授予的相应权限。
三、管理措施的现实困境
自2021年法治保障授权以来,浦东新区通过先行制定管理措施,为引领区建设、自贸试验区深化改革、综合改革试点等国家战略任务贯彻落实提供了有力法治保障。然而,随着改革深入推进和情势发展变化,管理措施在制定主体职责分工、是否拥有变通权、制度创新边界、制定程序、备案审查标准等方面面临一些亟待解决的问题,这些问题能否得到有效解决,在很大程度上影响了管理措施的成效。

(一)
制定主体职责分工不清

第一,区人大及其常委会与区政府职责分工有共识但不够明确。按照《保障决定》授权,浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府都可以制定管理措施,那么两者之间如何分工呢?从实践来看,考虑到浦东新区人大及其常委会是地方权力机关,按照有关法律规定,其有权监督“一府一委两院”(区政府、监察委、法院、检察院),如果管理措施涉及“一委两院”职责,则适合由区人大及其常委会作为制定主体来制定。比如,《浦东新区促进商事调解若干规定》《浦东新区健全涉外商事争议多元解决机制若干规定》涉及区法院职责,则由区人大常委会制定出台。当然,涉及群团组织以及面向社会公众倡导性规范的,同样适合由区人大及其常委会制定。实际上,除上述情形之外,管理措施究竟是由区人大及其常委会制定,还是由区政府制定,并无明确的标准和界限。
第二,区政府能否与其他主体联合发文存在争议。按照公文处理要求,党政机关可以与其他同级机关联合行文;按照规范性文件制定要求,行政规范性文件根据实际需要,可以由两个以上行政机关联合发文,但是浦东新区政府制定的管理措施作为一种特殊的行政规范性文件,能否与其他行政机关联合发文存在较大争议。《保障决定》只将管理措施制定权授予浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府,并未授予其他任何主体。从“法无授权不可为”的角度来说,浦东新区政府不能与其他行政机关联合制定管理措施,或者浦东新区政府只能与其他行政机关联合制定一般规范性文件。但是,从中央授权本意来说,授权制定管理措施,目的在于建立完善与浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系,是否有必要对管理措施联合发文作严格限制,有待进一步商榷。

(二)
是否拥有变通权有争议

根据《引领区意见》《保障决定》授权规定,在暂无法律法规或明确规定的领域,浦东可以先行制定管理措施。不管是填补制度空白,还是进行细化明确,管理措施的核心在于先行先试、填补空白,从中看不出变通需求。而在中央授权制定管理措施之前,基于上海市人大常委会《综改决定》和《再出发决定》赋予的“地方粮票”,综改文件和再出发文件就已拥有对上海市地方性法规的具体规定进行变通的权限。在《引领区意见》赋予浦东管理措施制定权这一“国家粮票”后,如何与前述“地方粮票”进行衔接、形成合力,需要作进一步研究。此外,《引领区意见》在授权制定管理措施的同时,将变通立法权赋予了比照经济特区法规制定的法规。相对于法律、行政法规而言,管理措施当然不具备立法变通权,浦东新区如有变通法律、行政法规的需求,可以通过制定浦东新区法规或提请调法调规的方式来解决。相对于地方性法规而言,浦东新区能否综合运用上海市人大常委会赋予浦东的综改授权和再出发授权,制定管理措施来变通地方性法规的具体规定,进行先行先试,值得进一步探讨。

(三)
制度创新边界不明

如前所述,管理措施可以在暂无法律法规或明确规定的领域进行填补空白、先行先试,同时作为一种特殊的改革创新类规范性文件,其无权超出《保障规定》授权范围作出规定,亦无权对法律、法规、规章以及上位政策明确禁止的行为作出规定。但在实践中,管理措施制度创新的边界仍然不够清晰。实际上,浦东作为社会主义现代化建设引领区,承担了自贸试验区建设、综合改革试点等众多国家战略任务,有必要在更多重要领域、新兴领域进行先行先试,甚至进行压力测试,而目前数据要素、人工智能等新兴领域缺乏明确的法律法规规范,立法保障明显滞后于创新实践,这也对浦东改革法治供给提出了更高要求。除了法律绝对保留、上位法和政策明确禁止的事项外,管理措施究竟可以在哪些领域填补空白以及在多大程度上填补空白,如何准确、科学地界定其制度创新的边界,都有待进一步厘清。

(四)
制定程序有差异

在实践中,浦东新区人大管理措施与浦东新区政府管理措施在制定程序上存在较大差异。为了便于比较,此处主要以浦东新区政府制定的管理措施与浦东新区人大专门委员会组织起草并提请常委会审议的管理措施为例来作比较。第一,公示期限不同。浦东新区政府管理措施按照行政规范性文件相关规定,一般公示不少于30日,而浦东新区人大管理措施目前公示一般不超过15日。第二,审议程序不同。浦东新区政府管理措施要经起草单位集体审议、区政府常务会议审议。浦东新区人大专门委员会组织起草形成管理措施草案后,先由相关专门委员会、法制委员会分别进行审议,再提请常委会主任会议和常委会审议。第三,报备程序不同。在实践中,浦东新区政府管理措施出台后同时报送上海市人大常委会、上海市政府和区人大常委会备案审查,而浦东新区人大管理措施出台后只报送上海市人大常委会备案审查。
此外,虽然《引领区意见》和《保障决定》都明确规定管理措施“按程序报备实施”,但对于报备与实施之间的关系以及按照何种程序报备未作明确。这里有两种理解:一是按照程序报送备案审查主体进行备案审查,备案审查通过后再实施;二是按照程序报送备案审查主体进行备案审查,但备案审查不影响实施。按照规范性文件备案审查一般程序要求,规范性文件备案是后备案,即制定后一定期限内实施,同步报送备案。在实践中,不管是浦东新区政府管理措施,还是浦东新区人大管理措施,均采用事后备案审查方式,即出台后报送备案审查,管理措施是否实施不以备案审查通过为前提。

(五)
备案审查标准不统一

在实践中,不同备案审查机构对管理措施进行审查的标准或口径也存在差异。自中共中央、国务院以及上海市人大常委会授权制定管理措施三年以来,浦东新区政府制定的管理措施在备案审查中面临一些新的情况。比如,在某部管理措施的备案审查过程中,出现了上海市人大常委会、上海市政府的备案审查机构所提审查意见不一致的情况,其中一家备案审查机构给予备案通过,而另一家备案审查机构要求对个别表述进行修改。又比如,在某部管理措施制定过程中,浦东新区起草单位已向市级相关部门征求过意见并采纳其意见,但由于不同部门以及同一部门不同内设机构对争议条款的合法性、合理性、是否符合国家改革方向、事权划分等理解存在差异,备案审查机构在备案审查过程中收到了该市级部门与其在制定过程中所提意见不一致的反馈意见。这些情况在一定程度上影响了管理措施创新功能的发挥。
四、管理措施的制度重构
针对前述管理措施面临的种种现实困境,有必要以充分发挥其制度创新功能为导向,从以下几方面进一步完善管理措施相关制度机制。

(一)
完善制定主体职责分工协调机制

第一,建立人大政府协调机制。虽然管理措施定位于制度创新,但由不同的制定主体制定出台,其制定过程和适用范围仍有明显差异。有必要在总结实践经验的基础上,进一步明确相关职责分工标准,以便更好地发挥管理措施的制度创新作用。比如,除了涉及监察、司法等事项外,对于主要涉及政府改革创新或政府职能转变的项目,建议发挥政府决策效率高的优势,优先由浦东新区政府制定;对于涉及全区重大改革事项的项目,建议发挥权力机关作用和优势,优先由浦东新区人大及其常委会来制定。从具体操作来说,建议在制定管理措施年度计划时,由浦东新区人大常委会、浦东新区政府相关部门协商确定具体项目分工,在起草过程中,有重大情况变化的,予以动态调整。
第二,允许联合制定管理措施。在浦东改革实践中,经常涉及市级部门尤其是中央驻沪单位的职责。这些改革事项的推进,离不开市级部门和中央驻沪单位的支持。而改革事项的法治保障重要方式之一,就是由浦东新区政府(上海自贸试验区管委会)与市级行政机关或中央驻沪单位联合制定规范性文件。这种方式在上海自贸试验区建设初期就多次采用,比如2014年上海市财政局、上海自贸试验区管委会、浦东新区政府联合印发《中国(上海)自由贸易试验区专项发展资金使用管理办法》。从中央授权制定管理措施的本意来说,目的不在于“严格规范”,而在于支持“大胆试、大胆闯、自主改”,充分发挥浦东“改革试验田”的作用,允许浦东新区政府与其他行政机关联合制定管理措施,显然更加有利于实现这个初衷。

(二)
赋予更大制度创新空间

第一,允许管理措施与综改文件、再出发文件竞合。从《引领区意见》《保障决定》授权内容来看,管理措施侧重点在于填补空白、先行先试,而不在于变通突破,如有变通法律、行政法规、部门规章的需求,则可通过制定浦东新区法规来满足。但是,从延续深化改革先行先试的意义上看,管理措施在拥有现有制度创新权限的基础上,一定程度上拥有更大的制度创新空间。与此同时,《保障决定》明确要求浦东新区各有关部门贯彻落实《保障决定》《综改决定》《再出发决定》,加强统筹衔接,形成法治保障整体合力。因此,有必要进一步赋能赋权管理措施,允许管理措施不仅可以在暂无法律法规或明确规定的领域先行作出规定,也可以叠加适用上海市人大常委会综改授权和再出发授权,对地方性法规的具体规定进行变通。在实践中,经多次沟通协调,在上海市人大常委会有关部门的支持下,浦东新区政府尝试在“户外招牌”管理措施中叠加运用《综改决定》《再出发决定》的法治保障授权,变通取消了地方性法规规定的户外招牌行政许可。实际上,允许管理措施与综改文件、再出发文件竞合,不啻为一种推动形成法治保障合力的重要方式。
第二,支持在符合法律原则精神前提下进行制度创新。为了更好支持浦东加强改革创新法治保障,上海市人大常委会早在2007年就在《综改决定》中明确提出“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下”,浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府可以就浦东综合配套改革作出相关决议决定或者制定相关文件在浦东新区先行先试;2019年在《再出发决定》中再次强调“在坚持国家法制统一原则前提下,根据本市地方性法规基本原则”,浦东新区人大及其常委会、浦东新区政府可以“聚焦深化改革、扩大开放、创新发展、产业升级和城市功能等重点领域作出相关决定、决议或者制定相关规范性文件”。2023年,为了支持规范性文件充分发挥制度供给的引领保障作用,上海市政府办公厅提出针对改革创新类文件“依法依规、包容审慎”的审核原则,还明确要求对符合“制定程序完备、总体符合法律原则和精神”的该类文件予以支持。由此可见,上海市人大常委会和上海市政府都支持浦东加强改革创新法治保障。就管理措施而言,在现有法律法规框架下,只要符合法律法规的基本原则和国家改革导向,不触及法律保留事项,没有违反上位法和政策禁止性规定,管理措施就可以在重点领域、新兴领域进行先行探索。

(三)
推动制定程序融合优化

第一,推动制定程序互相融合。在制定程序上,浦东新区政府管理措施主要按照行政规范性文件以及重大行政决策相关程序进行制定,主要包括调研起草、公众参与、专家论证、风险评估、起草单位法制审核和集体决策、公平竞争审查、制定主体法制审核、制定主体集体决策等程序;而浦东新区人大管理措施主要按照人大作出决议决定程序进行制定,主要包括专门委员会审议、法制委员会审议、常委会主任会议审议、常委会审议等程序。需要说明的是,由浦东新区政府提交区人大常委会审议的管理措施,在区政府起草阶段除了不采取重大行政决策程序外,基本按照行政规范性文件制定程序来进行,并在此基础上作了适当简化,比如简化对外公开征求意见等程序。考虑到管理措施是个新生事物,在浦东新区人大常委会制定管理措施的初期,草案不对外公开征求意见,但是从制定《浦东新区深化公平竞争审查若干规定》开始,浦东新区人大常委会开始尝试对外公开征求意见,作为首个试点项目,却不是以区人大相关部门名义对外公开征求意见,而是以区政府起草单位名义对外公开征求意见。从制定《浦东新区国际航行船舶药品和医疗器械供应保障若干规定》开始,为了更好地广泛征求意见,浦东新区人大先由区政府起草单位对外公开征求意见,到了人大审议阶段,再由区人大常委会办公室第二次对外公开征求意见。这也反映了不同制定主体在管理措施制定程序上互相融合借鉴的趋势。
第二,推动制定程序持续优化。不同的管理措施制定主体,其制定程序有所差异,但如何不断提升管理措施的科学性、民主性、合法性,始终是管理措施制定程序的核心目标所在。其中,就浦东新区政府管理措施而言,其制定程序更加强调高效,而就浦东新区人大管理措施而言,其制定程序更加突出民主性。具体来说,浦东新区人大管理措施的审议程序正在参照立法程序,尝试从一审一表决向二审一表决转变,更加凸显制定程序的民主性、审慎性。比如《浦东新区国际航行船舶药品和医疗器械供应保障若干规定》就率先试点了两审制。总体而言,浦东新区人大和政府在管理措施的制定程序上既有差异、亦各有侧重,无需强求统一,但有必要推动两者在制定程序上持续优化。

(四)
健全备案审查沟通协商机制

第一,健全备案审查沟通机制。按照行政规范性文件有关规定,在起草区政府规范性文件的过程中,应当征求市级有关部门意见;同时备案审查机构在对区政府规范性文件进行备案审查的过程中认为有必要的,仍会征求相关市级部门意见,如果该市级部门在备案审查中提出的意见与在起草阶段反馈给制定机关的意见不一致,该市级部门应当作出说明。建议上海市政府备案审查机构建立健全改革创新类规范性文件备案审查沟通机制,在征询市级业务主管部门意见时,更多从鼓励改革、支持创新的角度,对管理措施提出的制度创新措施进行深入研究论证,并给予最大程度的包容和支持。同时,建议确立“原则不抵触”的审查标准,重点审查管理措施的具体规定尤其是创新规定是否符合法律原则精神以及国家改革方向,而不宜过多关注该规定是否与上位规定保持高度一致。
第二,健全市人大常委会和市政府备案审查机构沟通协调机制。对于浦东新区政府制定的管理措施,上海市政府要求其备案审查机构在备案审查过程中与市人大常委会有关工作机构加强沟通。考虑到区政府管理措施同时报送上海市人大常委会、上海市政府进行备案审查,在实践中,不同备案审查机构可能对于管理措施中的部分创新条款存在不同理解,进而导致出具不同的审查意见。对此,建议上海市人大常委会、上海市政府的备案审查机构进一步完善备案审查沟通协调机制,及时组织相关市级部门和专家对争议条款进行共同研究,并提出审查意见,避免出现审查意见不一致的情况。
结语
自2021年浦东获得管理措施授权后,管理措施作为浦东新区法规以及其他法规规章的重要补充,为浦东引领区建设和改革创新提供了有效制度供给。然而,由于管理措施本身作为一种新的法治保障形式,其性质和权限还存在争议,在实践中更是面临一些亟待解决的困境和问题,特别是制定主体职责分工不清、制度创新边界不明、备案审查标准不统一,这些困境和问题能否得到及时回应解决在一定程度上影响了浦东新区法治保障的成效。准确把握管理措施的定位和权限,用好用足管理措施独有的制度创新空间,对于进一步加强浦东改革开放的制度供给具有重要意义。因此,有必要跳出传统规范性文件的窠臼,站在全局的高度和更宽的视野,通过完善制定主体职责分工协调机制、赋予更大制度创新空间、推动制定程序融合优化、健全备案审查沟通协商机制等方式,进一步完善管理措施相关制度机制,充分发挥管理措施“为浦东新区法规以及其他涉及浦东新区的立法提供制度探索的蓄水池功能,为上海、为全国贡献制度经验”。

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